مروری بر طرح های توسعه ی شهری در ایران -خورشیدی
مروري بر طرح هاي توسعه ي توسعه ي شهري در ايران
نویسنده : محمد تقی خورشیدی-دبیر جغرافیا
الف - انواع طرحهاي توسعه ي شهري در ايران
با هدف توسعة مناسب و هماهنگ شهري و شناسايي قابليتها و محدوديتهاي مكاني و ترسيم چشمانداز آيندهي شهرها از نظر كالبدي، خدماتي، اقتصادي، اجتماعي، از دهههاي قبلي تاكنون برنامههايي در خصوص شهرها مطالعه و اجرا شدهاند كه مهمترين آنها عبارتند از:[1]
- طرحهاي جامع :
اين طرحها براي تمامي شهرهاي بزرگ و مورد قرارداد در دو مرحلهي شناخت وضع موجود و ارائهي طرح كالبدي و گزارشهاي آن صورت ميگرفت. عواملي مانند طولاني شدن مراحل تهيه و تصويب اين طرحها، عدم توان شهرداريها در درك طرحهاي مصوب و عدم امكان انطباق و هماهنگ نمودن اقدامات عمراني شهرها با اين طرحها و… موجب عدم توفيق آنها شد.
براي رفع اين نقايص، تهيهي طرحهايي كه به حزئيات بيشتري از طرحهاي جامع بپردازد مورد توجه قرار گرفت و طرحهاي تفصيلي تنظيم گرديد. اين طرحها در حقيقت تبيينكنندهي طرحهاي جامع هستند.
· طرحهاي تفصيلي :
تهيه اين طرحها در ايران پس از تصويب قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري و همزمان با شروع برنامة عمراني پنجم كشور (1352) آغاز گرديد. در اين طرحها جزئيات مربوط به گذربنديها، تفكيك و قطعهبندي اراضي، نوع، ارتفاع و تعداد طبقات ساختمانها و… مورد توجه قرار گرفتند.
ارائة نقشهها، پيشنهاد برنامة اقتصادي و مالي طرحها، بررسي برنامههاي عمراني بخش عمومي شهر، نحوة استفاده از اراضي، طراحي شهر و… از اهم رئوس محتوي طرحهاي تفصيلي هستند.
· طرحهاي هادي :
اين طرح ها از سال 1334 به صورت طرحهاي گذربندي و شبكهبندي براي شهرها توسط وزارت كشور و با استفاده از خدمات كارشناسان خارجي تهيه مي شدند. از سال 1353 با تصويب قانون تغيير نام وزارت آباداني و مسكن به وزارت مسكن و شهرسازي، اين طرحها جنبهي قانوني يافته و براي كليهي شهرهاي فاقد طرح جامع تهيه شدند.
تعيين حدود توسعهي فيزيكي ده سالهي شهرها، تهية نقشة استاندارد اراضي و شبكهي معابر، تدوين معيارهاي سرانهي كاربريها، ضوابط و مقررات ساختماني و تعيين تراكم در نواحي شهر از وظايف طرحهاي هادي ميباشد.
· طرحهاي متفرقه :
در راستاي تكميل نقش طرحهاي جامع و هادي در نظم بخشيدن به توسعهي شهرها، روشهاي ديگري همچون تهيه طرحهاي كالبدي، طرحهاي منطقهي شهري، طرحهاي ناحيهاي، طرحهاي جامع شهرستان، طرحهاي آمادهسازي زمين، طرحهاي جزئيات شهرسازي، طرحهاي بهسازي و نوسازي بافتهاي فرسوده و… مورد توجه قرار گرفتند.
برخي از آنها به صورت(بالادست) و برخي هم پاييندست طرحهاي جامع و هادي هستند.
- طرحهاي ميانمدت 5 ساله[2] (برنامهي ميانمدت عمراني شهرداري)
طرحهاي توسعهي شهري از هر نوعي نياز به برنامهريزي اجرايي دارند، كه همان برنامهريزي زمان اجرا ميباشد، كه طي آن برنامهي بلندمدت طرحهاي توسعهي شهري با توجه به امكانات اجرايي موجود، به برنامههاي ميانمدت (5 ساله) تبديل و برنامههاي كلي مقياس اجرايي پيدا ميكنند.
از سال 1347 در پي تصويب قانون نوسازي و عمران شهري، و بر اساس ماده 15 اين قانون، شهرداريها موظف شدند برنامهي ميانمدت عمراني خود را بر اساس طرح جامع، و در صورت نبود آن بر اساس احتياجات ضروري و با رعايت اولويت آنها، در حدود درآمد حاصله از اجراي قانون و ساير امكانات مالي شهرداريها تنظيم و پس از تصويب شوراي شهر و تأييد وزارت كشور اجرا نمايند. تا اقدامات شهرداري از حالت روزمرهگي رهايي يابد و به اقدامات جاري و كوتاهمدت و بيهدف محدود نماند.[3]
در برنامهي ميانمدت كلية نيازمنديهاي عمراني و اجتماعي شهر طي مدت چند سال آينده، و اولويت هر يك نسبت به ديگري مورد مطالعه قرار گرفته، هزينههاي آنها به طور اجمالي برآورد ميگردد و سپس امكانات مالي شهرداريها براي تأمين هزينهي اجراي برنامهها و طرحهاي مذكور برآورد ميشود. بر اساس امكانات مذكور، آن تعداد از برنامهها و طرحها كه داراي اولويت بيشتري ميباشند، در برنامهي فعاليتها و عمليات نهاد اجرايي قرار ميگيرند و وسايل اجرايي آنها فراهم ميشود.
ب - عوامل مؤثر در اجراي برنامههاي توسعهي شهري
اجراي هرگونه برنامهي توسعهي شهري، بخصوص برنامههاي ميانمدت، تحت تأثير عوامل متعددي قرار دارند و با چالشها و مشكلاتي مواجه ميباشند كه ميبايست به آنها توجه شود.[4]
v مشاركت بخش خصوصي و مردم در اجراي طرحها از عمدهترين عوامل مؤثر در موفقيت اين طرحها ميباشد. چرا كه «امروز مفهوم برنامهريزي براي مردم به مفهوم برنامهريزي با مردم تبديل شده است.»[5]
يك بررسي اجمالي نشان ميدهد كه تحقق كاربريهاي مسكوني، تجاري، صنعتي و كارگاهي که بيش از 50% كل هزينه طرحهاي توسعة شهري را شامل ميشوند بطور مستقيم توسط مردم و بخش خصوصي اجرا ميشوند.
v شهرداريها در ايران از زمان پيدايش در سال 1288 هجري شمسي، عليرغم فراز و نشيب زياد در وظايف و مسئوليتهاي خود به دلايل مختلف يك سازمان قدرتمند محلي بوده كه به شكل مستقيم با مسائل عمراني، خدمات، توسعه و رفاه شهري مواجه و از جايگاه ويژهاي در نظام برنامهريزي كشور برخوردار هستند، و وظايف متعدد و متنوعي بر عهده دارند، از قبيل: ساماندهي شبكة معابر، پاركينگ، حمل و نقل، فضاي سبز، دفع زباله، نوسازي محلات، جمعآوري آبهاي سطحي، ايجاد آتشنشاني، كشتارگاه، فرهنگسرا و…
v متأسفانه شهرداريهاي كشور، بخصوص در شهرهاي كوچك با ضعفهاي زيادي از قبيل ضعفهاي مديريتي، سازماني و نيروي انساني، حقوقي و قانوني مواجه هستند. به طوري كه سازمان تفصيلي شهرداريها به طور متوسط با تركيب 80% كارگري و 20% كارمندي شكل گرفته كه از درصد كارمندان تنها 3% در پستهاي فني و 4/6% خدمات شهري و 7/9% اداري و مالي و 6/1% در ساير پستها توزيع شدهاند.[6]
به همين دليل پيشنهاد ميگردد علاوه بر تأمين نيروي انساني متخصص براي شهرداريها، اقدامات جدي نسبت به آموزش پرسنل موجود صورت گيرد.ضعفهاي مالي شهرداريها در زمينة اجراي طرحها، بخصوص در شهرهاي كوچك بسيار مطرح است. شهرداريها در اين شهرها فاقد درآمد و منابع مالي مطمئن بوده و از سويي فقدان تدابير لازم در جهت افزايش بنيه مالي آنها، مشكلات اجرايي را دوچندان نموده است. متأسفانه
درآمدهاي جاري شهرداريها به هيچ عنوان متعادل با هزينههاي طرحهاي توسعهي شهري نبوده و درآمدهاي شهرداري از منابع مختلف صرفاً پاسخگوي هزينههاي خدماتي و جاري ميباشد و نميتوان اجراي پيشنهادهاي طرحها را محقق ساخت. به همين علت ايجاد و طراحي فعاليتهاي درآمدزا، با مطالعات و دقيق و متناسب با هر شهر ضروري به نظر ميرسد.
v نبود يك تعريف جامع و واحد از نقاط شهري و تفاوتهاي فراوان ميان تعاريف موجود و برداشتهاي ناهماهنگ از اين تعاريف، و از طرفي تفاوتهاي زياد بين شهرهاي مشمول مادة 2 قانون نوسازي و عمران شهري، برنامهريزي و ارائه راهكارهاي اجرايي مشخص را با مشكل موا جه نموده است.
بدين لحاظ تصميمات يكپارچه و برنامهها و دستورالعملهاي واحد براي همة شهرها مناسب نبوده و حتي مشكلاتي را هم به وجود ميآورد.
ج - برنامهريزي مالي طرحهاي توسعهي شهري[7]
هر طرح توسعهي شهري، براي اين كه به اجرا درآيد، بايد داراي برنامة مالي باشد. به اين معني كه يكي از ضروريات اجراي طرحها، انطباق آنها با فعاليتهاي اقتصادي و توانمنديهاي اقتصادي شهر است.
تهيه برنامهي مالي طرحهاي توسعهي شهري و حل مسايل اقتصادي طرحها در چرخة فعاليتهاي اقتصادي شهر از جمله مواردي است كه تضمينكنندة قابليت اجرايي طرحهاست، در واقع برآورد دقيق درآمدها و هزينههاي طرح و تنظيم برنامة مالي آنها، مبناي تنظيم بودجة سالانه قرار ميگيرد.البته منابع مالي محدود به بودجة شهرداري نميباشد، بلكه تمامي منابع مالي راكد و فعال كه تحت تسلط عوامل مؤثر در شهر قرار دارد را در بر ميگيرد.
د - منابع درآمد شهرداريها
از بدو تأسيس شهرداريها در ايران، منابع عمدة درآمد از محل عوارض و ماليات بر درآمد بوده است. كه در سالهاي بعد، كمكهاي دولتي ،واگذاري اراضي باير به شهرداريها، وام و تسهيلات بانكي و… هم در زمرة اين منابع قرار گرفتهاند.
تا پيروزي انقلاب اسلامي (1357) عمدهترين منبع درآمد شهرداريها با 52% از كمكهاي دولتي و بعد از انقلاب، عوارض وصولي از مردم با 39% مهمترين منبع درآمد بوده است.
در سالهاي اخير به دنبال كاهش شديد كمكهاي دولتي كه رقمي كمتر از 10% كل درآمدهاي شهرداريها ميباشد، تلاش براي دستيابي به منابع جديد درآمدي و اخذ عوارض جديد افزايش يافته است.
مركز آمار ايران در بررسي درآمدها و هزينههاي شهرداريهاي كشور، درآمد شهرداريها را در شش طبقه دستهبندي مينمايد:
1- وصولي شهرداري از بخش دولتي ( كه به صورت سهميه از دولت و يا ادارات دريافت مينمايند)
2- وصولي شهرداري از بابت عوارض مختلف
3- درآمد حاصل از فروش كالا و خدمات
4- درآمد حاصل از فروش اموال و داراييها
5- كمكهاي بدون عوض از بخش دولتي
6- وامهاي دريافتي
[1] ) رك ـ شيوههاي تحقق طرحهاي توسعه شهري ـ جلد دوم ـ انتشارات سازمان شهرداريهاي كشور ـ 1380 ـ صفحات30 تا 53
[2] - رک- شیوه های تحقق طرحهای توسعه ی شهری – جلد دوم- انتشارات سازمان شهرداری ها 1380- ص 93
[3] ) رك ـ دستورالعمل تهيه و تنظيم برنامه عمليات نوسازي، عمران و توسعه شهر، دفتر برنامهريزي امور عمراني وزارت كشور
[4] ) رك- منبع شماره ی 1- ص 90
[5] ) بحريني، حسين ـ مقالة «تهران چگونه شهري است» ـ مجلة محيط شناسي ـ شمارة 15 ـ صفحة 96
[6] ) رك ـ شيوههاي تحقق طرحهاي توسعهي شهري ـ جلد دوم ـ انتشارات سازمان شهرداريها ـ 1380 ـ صفحات 111 تا 115
[7] ) رك ـ شيوههاي تحقق طرحهاي توسعهي شهري ـ جلد دوم ـ بررسي تجارب تهيه و اجراي طرحهاي توسعة شهري در ايران ـ مركز مطالعات و برنامهريزي شهري ـ وزارت كشور ـ صفحات 95 و 96
به وبلاگ گروه جغرافیای ناحیه یک مشهد مقدس خوش آمدید.